Modern society has become a risk society in the sense that it is increasingly occupied with debating, preventing and managing risks
that it itself has produced.
Ulrich Beck, 2007
Até à expansão e desenvolvimento da indústria recente, a natureza dominava a vida humana, embora já existissem impactos decorrentes das atividades humanas na natureza. A sociedade pré-industrial deparava-se com perigos colectivos como pragas, epidemias, e desastres naturais, contra os quais pouco ou nada poderia fazer, sendo eles não associados a atividade humana mas antes explicados com recurso à religião, ou seja, recorria-se a explicações não científicas para justificar estes perigos.
Na sociedade industrial, o desenvolvimento da produtividade contemplava meios e/ou técnicas de controlo dos riscos previsíveis e controláveis. Os riscos eram passíveis de serem conhecidos e caracterizados quanto ao tipo e a probabilidade, sendo, portanto, calculáveis.
A atual civilização industrial, sobretudo a forma como está organizada, e o desenvolvimento da ciência e da técnica moderna, trouxe ao homem inegáveis conquistas e poderes, todavia, as suas ofertas têm revelado pesadas contrapartidas, no que concerne ao crescimento descontrolado da tecnologia que tem destruído recursos vitais da nossa humanidade e constituído novos riscos bastante mais complexos.
Neste momento, importa definir a noção de risco e perigo, relacionando-se a primeira com as atitudes e os processos de decisão humanos em função do desenvolvimento técnico-científico, e a segunda com acontecimentos imprevistos ou de força maior, caracterizados como imprevisíveis ou irresistíveis.
De acordo com Ulrich Beck, os riscos atuais assumem consequências globais, representando estes, uma das principais consequências da globalização e do avanço tecnológico, acarretando a globalização com ela, problemas ambientais crescentes bem como o aumento das desigualdades. Atualmente, na segunda modernidade, segundo U. Beck, as explicações não científicas não se justificam, hoje, a origem e as características dos riscos mudaram dada a sua natureza multidimensional, estes tornam-se mais imprevisíveis e mais difíceis de calcular, como consequência do desenvolvimento científico-tecnológico. The world risk society produces new lines of conflict (Ulrich Beck, 2007).
O Estado Social, sendo umas das suas tarefas fundamentais promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo, potencializa contudo, o brotar de uma sociedade produtora de riscos, como reflexo deste desenvolvimento, capazes de atingir o ser humano de uma forma global.
Será então desta forma, que a lei deverá estender a sua abrangência, de forma a diminuir o impacto dos riscos e perigos localizados. Sendo a função do Estado - Providência, não só a segurança, como também responder ao conjunto de riscos e ameaças resultantes da industrialização. Surgem por isso, seguros obrigatórios, seguros estes que determinam a calculabilidade do risco e mecanismos de responsabilidade civil. Este tipo de atividades possibilita a indemnização em caso de riscos reduzidos e previsíveis do ponto de vista estatístico, mesmo quando ninguém é responsável pelo dano, sendo deste modo, criada uma conexão entre seguro e risco. A segurança pressupõe relações de respeito mútuo, equidade e justiça, capazes de prover o bem –estar. Ela conduz-nos à estabilidade dos bens, à duração e à irrevogabilidade das questões, isto é, à certeza. Representa de uma forma geral, a “ausência de risco, a previsibilidade, a certeza quanto ao futuro” e o risco “qualquer factor que diminui a previsibilidade e portanto a certeza sobre o futuro.” (Matos,s.d.)
O presente cenário conduziu, a que cada vez mais se procure conciliar os interesses legítimos de desenvolvimento com a proteção do ambiente e da qualidade de vida dos indivíduos, passando a apostar-se numa lógica de prevenção de danos ambientais.
O princípio da prevenção, apresentando base constitucional, bem como na Lei de Bases do Ambiente, tem por fim, uma ação antecipada, representando a avaliação dos impactos ambientais, um dos seus instrumentos de qualificação, uma vez que prevenir implica uma capacidade de antecipar situações que representem um perigo potencial. Dever-se-á conhecer o que poderá ser prevenido considerando a conformidade do desenvolvimento económico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente.
O seguinte princípio poder ser interpretado, segundo Vasco Pereira da Silva, em sentido restrito destinando-se, a evitar perigos inesperados e concretos, numa lógica imediatista e atualista, como por outro lado procura, em sentido amplo, afastar eventuais riscos futuros, mesmo que estes não tenham sido totalmente determinados, numa lógica mediatista e prospectiva, de antecipação de acontecimentos futuros. Será, desde logo preferível à separação entre prevenção e precaução como princípios distintos e autónomos a construção de uma noção ampla de prevenção, adequada a resolver e evitar danos para o ambiente.
Atualmente, assiste-se ao desenvolvimento de uma tendência que reconduz o sentido restrito ao princípio da prevenção e procede à autonomização, através do sentido amplo, do princípio da precaução.
Here two contradictory risk philosophies come into conflict:
the philosophy of laissez-faire– it’s safe, as long as it has not been
proven to be dangerous; and the philosophy of precaution
– nothing is safe if it has not been proven harmless.
(U. Beck, 2007)
A fórmula básica do princípio da precaução expressa a necessidade de proteção dos bens ambientais restringindo ou encorajando a intervenção ainda que não haja certeza científica, nem quanto aos seus efeitos, nem quanto à relação de causalidade entre ambos, ou seja, o seu objectivo, é a proteção contra o simples risco, previnem-se, os atos, as atividades e empreendimentos sem conhecer as suas consequências.
A precaução consiste, ao fim ao cabo, no esmiuçar da ideia de prevenção, alargando a tutela preventiva a riscos não comprovados do ponto de vista científico. Assim, a inovação do princípio da precaução face ao princípio da prevenção prende-se com a extensão da atitude preventiva dos riscos.
Por este motivo, o princípio da precaução tem sido alvo de grandes discórdias, respectivamente no que concerne à incerteza do seu conteúdo mais concretamente no que respeita ao grau de dano potencial.
Associado a este conceito, surge a ideia de que os agentes económicos terão que demonstrar a sua inocuidade relativamente ao meio-ambiente. A escolha que signifique um “custo zero” relativamente ao ambiente, será efetivamente e no mundo atual, uma ideia utópica, uma vez que, não só será inatingível “risco zero” ambiental, mas também por representar um factor inibidor de qualquer fenómeno de mudança.
Compreende-se, então, que a tolerância zero é apenas uma opção, entre outras, e na maior parte das vezes é possível escolher assumir o risco, desde que, evidentemente, essa escolha esteja em conformidade com o princípio da preponderância da protecção à saúde pública, à segurança e ao meio ambiente em relação aos interesses económicas. Daí a disparidade absurda entre as supostas consequências catastróficas atribuídas ao princípio da precaução e o esforço da jurisprudência no sentido de transformá-lo em um princípio activo na antecipação de riscos. (Varella, 2005)
Por um lado, o princípio da precaução permite-nos efetivar a gestão pró-ativa do risco, sendo a probabilidade de ocorrência determinada de acordo com os riscos aceitáveis em função dos benefícios que podemos esperar. “(…)o que conta aqui não é somente o risco, mas a relação risco/benefício(…)”(Varella, 2005) Deste modo, quanto mais rígida for a aplicação deste princípio, menor será o potencial dano exigível, e menores serão os indícios científicos a suportar as proibições impostas. Contudo, o medo não tem que ser tido como funcional, onde a intensidade de um riso pode não representar um perigo real. De facto, para que este principio adquira sentido, não podemos estar diante de medos irracionais, mas antes diante de riscos plausíveis, sendo assim expressa a necessidade de uma base científica ainda que minoritária. Seguindo a linha de pensamento anterior, a sua aplicação levada ao extremo, cessaria o desenvolvimento tecnológico, levando à paralisação de inúmeros sectores económicos em prol do Ambiente e da Saúde Pública, conduziria à tomada de medidas por parte Governos dos Estados bastante restritivas relativamente à atividade económica uma vez considerada a ausência de certezas mínimas sobre a necessidade daquelas e sobre a proporcionalidade da aplicação dos seus parâmetros. Esta necessidade de equilíbrio, proporcionalidade, estão contempladas na legislação comunitária, como podemos, a título de exemplo, encontrar nos princípios gerais da legislação alimentar, onde o princípio da precaução consiste numa avaliação mais exaustiva do risco e todas as medidas adoptadas deverão ser proporcionadas não devendo estas impor mais restrições ao comércio do que as necessárias para se alcançar o elevado nível de proteção. De facto, a exigência de proporcionalidade inevitavelmente conduz o encarregado da tomada de decisão a ponderar os interesses em causa, antes de adoptar qualquer medida de precaução. (Varella, 2005)
Contudo, admitindo também este princípio, a adopção de medidas perante a
existência de incerteza científica[1], num contexto onde a informação se revele insuficiente, tal facto, poder-nos-á conduzir a adopção de medidas sem nenhum fundamento. Coloca-se portanto a questão quanto ao carácter da decisão, dado que tal cenário poder-nos-á conduzir à tomada de decisões de carácter oportunista e político, muito mais do que, àquela preocupação típica de nossa sociedade industrializada, que é a prevenção do risco sempre considerado um mal a ser erradicado (Varella, 2005). Neste sentido, o principal desafio enfrentado na sua aplicação concreta “consiste em dar uma resposta proporcional ao risco incerto” (Tessler, 2003).
De acordo com Carla Gomes, parte da doutrina considera que estamos perante um conjunto de comportamentos de natureza preventiva que diferem entre documentos e entre Estados, conforme a vontade política. Na realidade, contrariamente ao princípio da prevenção, que surge explicitamente enunciado na CRP, o princípio da precaução surge apenas consagrado pelo direito originário, no Tratado da Comunidade Europeia, ainda que este seja referido em alguma legislação nacional.
Além disso, o conteúdo do conceito de precaução apresenta um carácter vago, evidentemente expressa nos textos internacionais. Neste sentido, dificilmente o princípio da precaução teria efeito direto, na medida em que este não expressa nenhuma obrigação evidente, precisa e incondicional. Apenas os regulamentos e as diretivas poderão vincular os Estados-Membros à implementação, não do princípio, mas das ações a preconizar, para o respeitar.
De uma forma geral, penso que ao restringirmos o âmbito da prevenção aos perigos atuais, decorrentes de causas naturais e da precaução aos riscos futuros, de origem humana, limitamos o nosso campo de visão, dado que qualquer decisão ambiental, deverá antecipar riscos presentes e futuros, sendo que os danos ambientais advêm em simultâneo de causas humanas e naturais. Será portanto preferível uma noção ampla de prevenção, do que alimentar uma dualidade entre dois princípios que fundamentalmente têm o mesmo objectivo, a proteção da Saúde Pública e do Ambiente.
[1] (…) na sequência de uma avaliação das informações disponíveis, se identifique uma possibilidade de efeitos nocivos para a saúde, mas persistam incertezas a nível científico, podem ser adoptadas as medidas provisórias de gestão dos riscos (..), enquanto se aguardam outras informações científicas que permitam uma avaliação mais exaustiva dos riscos. (art.º 7/1, Regulamento (CE) n.º 178/2002)
